سپهر اقتصاد- عبداله جلالی: کارشناس ارشد مدیریت گرایش سیستم ها (رییس سابق شورای اسلامی شهر قم و مدیر کل سابق کمیته امداد امام خمینی استان قم)
یکی از موضوعات اساسی و مهمی که به لحاظ گستره و تاثیر گذاری آن بر جامعه و رضایتمندی عمومی نیازمند بررسی ، تحلیل ، آسیب شناسی و ارائه راه کار منطقی و راه گشا در جهت رفع آن است ،شناخت چالشهای نظام اداری در ایران است .
همه ما درگیر کارهای اداری در ادارات و سازمانهای مختلف بوده و هستیم و بسیاری از اشکالات و نواقص را لمس کرده و چه بسا غصه دار هم شده ایم و با خود زمزمه کردیم که چرا ادارات پاسخگو نیستند ؟ چرا امورات مردم با تاخیر انجام میشود ؟ چرا نظارت نمیشود ؟ چرا بخشی از کارکنان خود را ارباب فرض میکنند ؟ چرا به شایسته سالاری توجه نمیشود ؟ چرا بهره وری و کارایی پایین است ؟و دهها چرای دیگر ؟
این موضوع مهم باعث شد تا با مختصر مطالعه و استفاده از تجربیات خود احساس تکلیف کرده و در حد وسع و توان به آن بپردازم ، باشد که مورد توجه قرار گیرد و زمینه ای فراهم گردد تا صاحبان اندیشه و خرد ، متخصصین و کارشناسان گرانقدر ، متولیان امر بیشتر به این مهم بپردازند وبا شناسایی همه جانبه مشکلات و موانع نظام اداری با ارائه راه کار تا حصول نتیجه و اصلاح و بهبود عملکردو نهایتا تحول در همه قوا ( مجریه ، مقننه ، قضائیه ) دنبال شود . امید آن دارم تا با برگزاری پویشها و مطالبه همگانی به این مهم بیش از پیش پرداخته شود .
شاید این تعبیر که چالش های نظام اداری تا حدودی عریان است، نادرست نباشد و به خطا نرفته باشیم؛ چراکه شناخت موانع، مشکلات و به طور کلی چالش های نظام اداری، هرچند پیچیده و گسترده، اما به طرق مختلف مشهود و عیان است. با این حال، آنچه اهمیت بیشتری دارد، نحوهٔ اصلاح این چالش ها و به بیان دقیق تر، چگونگی رفع نقص ها و معایب و ایجاد تحول اساسی در نظام اداری است.
برای ورود به این موضوع و غنای بیشتر بحث، به صورت مختصر و گذرا به پیشینهٔ نظام اداری در ایران پرداخته می شود.
پیشینهٔ نظام اداری در ایران بسیار طولانی است و به عهد باستان بازمی گردد. به طور کلی، مفهوم این جمله آن است که هرگاه حکومتی شکل بگیرد، برای ادارهٔ کشور، نظم بخشیدن به امور جاری، پاسخگویی به خواسته ها و نیازهای مردم و در حقیقت برای حکمرانی، وجود چارچوب و ضوابط ضروری است و تقسیم کار یک ضرورت محسوب می شود. بنابراین، متناسب با شرایط و زمان، نظام اداری نیازمند تحول و اصلاح است.
اشاره شد که نظام اداری از عهد باستان وجود داشته، اما به گواه تاریخ، در دوره های مختلف اصلاحاتی نیز صورت گرفته است؛ بدین معنا که هر زمان حکومت ها احساس کرده اند خلأهایی وجود دارد، کوشیده اند تغییراتی در نظام اداری ایجاد کنند.
۱. دوره شاهزاده عباسمیرزا (نایبالسلطنه)
در اوایل قرن نوزدهم میلادی، عباسمیرزا (فرزند فتحعلیشاه قاجار و نایبالسلطنه ایران) همزمان با جنگهای ایران و روسیه در آذربایجان، عهدهدار امور کشور بود. این جنگها با انعقاد عهدنامه گلستان به شکست ایران و جدایی بخشی از سرزمینهای آن انجامید. از آنجا که این صلح نتوانست اختلافات ایران و روسیه را بهطور نهایی حلوفصل کند، در سال ۱۲۴۳ قمری، معاهده ترکمنچای منعقد شد که به موجب آن، بخش دیگری از خاک ایران جدا شد.
در این شرایط بحرانی، عباسمیرزا اصلاح نظام اداری را بهعنوان بخشی از سیاستهای خود در دستور کار قرار داد. وی تلاش کرد تا با گذار از دیوانسالاری سنتی به نظام سلطنتی و دیوانسالاری مدرن، تحولی در ساختار اداری ایران ایجاد کند. از جمله اقدامات او میتوان به موارد زیر اشاره کرد:
- تأسیس وزارتخانههای چهارگانه و واگذاری امور به چهار وزیر؛
- اجرای تحول در نظام مالیاتی به دلیل تخلفات گسترده در این حوزه؛
- اعزام دانشجو به اروپا برای یادگیری علوم و فنون جدید؛
- پایهریزی نوسازی نظامی.
با این حال، این اصلاحات بهدلیل موانع متعدد بهطور کامل به ثمر ننشست و عباسمیرزا به اصلاحگری ناکام در تاریخ قاجار معروف شد.
۲- اصلاحات میرزا تقی خان فراهانی (امیرکبیر)
میرزا تقی خان فراهانی، ملقب به امیرکبیر، نخستین صدراعظم ناصرالدین شاه قاجار بود که اصلاحات گسترده ای در نظام اداری ایران انجام داد. اقدامات او منشأ تحولاتی در ساختار حکومتی و نوسازی تشکیلات اداری شد که با انگیزهٔ پیشرفت علمی، فرهنگی و صنعتی کشور و کاهش وابستگی به بیگانگان صورت گرفت.
اگرچه دوران صدارت امیرکبیر تنها ۳۹ ماه (کمی بیش از سه سال) به طول انجامید، در همین مدت کوتاه، تحولات ماندگاری ایجاد کرد که آثار آن تا سال ها پس از او پابرجا ماند. از جمله مهمترین اقدامات تحول آفرین امیرکبیر می توان به موارد زیر اشاره کرد:
- توجه به استقلال کشور
- اصلاح نظام مالیاتی
- ساماندهی امور قضایی به منظور تحقق عدالت
- توسعهٔ فرهنگی (تأسیس مدرسهٔ دارالفنون و انتشار روزنامهٔ وقایع اتفاقیه)
- تعیین شاغلان دولت و تعیین حقوق ثابت برای آنها
- اصلاح امور مالی (مبارزه با رشوه و فساد اداری و اقتصادی)
- راه اندازی پست مدرن، ادارهٔ گذرنامه و احداث بازار تهران
- برقراری امنیت و ثبات اجتماعی
این موارد تنها بخشی از اصلاحات امیرکبیر است که باوجود کوتاهی دوران صدارتش، به عنوان تحولاتی اثرگذار و الگویی تاریخی در ایران به یادگار مانده است.
پیشینه نظام اداری در ایران در زمان مظفرالدینشاه
مظفرالدینشاه، زادهٔ تبریز و پنجمین پادشاه قاجار، با امضای فرمان مشروطیت به شاه مشروطه شهرت یافت. او فردی بیمار، سستعنصر و ناتوان در ادارهٔ کشور بود. در دورهٔ حکومت او، تحولاتی در جغرافیای ایران رخ داد، سانسور و کنترل مطبوعات و کتب اعمال شد و به دلیل مشکلات مالی و اقتصادی، دولت مجبور به دریافت وامهای خارجی گردید. این امر بهتدریج وابستگی ایران به قدرتهای خارجی را افزایش داد.
در عین حال، در این دوره تلاشهایی برای توسعهٔ اقتصادی و صنعتی انجام شد؛ از جمله برنامهریزی برای احداث راهآهن، تشکیل انجمنهای سیاسی و اجتماعی، تأسیس کارخانجات و اقدامات دیگری که در ادامه اشاره میشود. با این حال، عواملی چون بیثباتی دولت، تغییرات مکرر کابینهها، استخدام مستشاران خارجی برای اصلاح امور کشور و تغییرات مهم جغرافیایی، به بدنامی دورهٔ او انجامید. (هرچند امضای فرمان مشروطه توانست چهرهای تا حدی موجه برای او بهجا بگذارد.)
مهمترین برنامههای تحول نظام اداری در زمان مظفرالدینشاه عبارت بودند از:
- امضای فرمان مشروطیت و برپایی حکومت مشروطه در ایران برای نخستین بار.
- تأسیس بانک ملی.
- اجازهٔ تأسیس مجلس شورای ملی (در ۱۳ مرداد ۱۲۸۵ شمسی).
- تأسیس عدالتخانه برای رسیدگی به مظالم.
- تدوین قانون انتخابات.
- تعیین سمت نخستوزیری.
- اعطای برخی آزادیهای اجتماعی و سیاسی به مردم.
نکته پایانی: با این حال، پرداختن تفصیلی به نقاط قوت و ضعف، فرصتها، تهدیدها و معایب اقدامات فوق در دوران پادشاهان گذشته، در چارچوب این نوشتار نمیگنجد؛ زیرا هدف از مرور پیشینهٔ نظام اداری، تنها گذری کوتاه به گذشته برای ورود به بررسی وضعیت و چالشهای کنونی آن است.
پیشینهٔ نظام اداری در دوران محمدعلیشاه
محمدعلیشاه، ششمین پادشاه سلسلهٔ قاجار، که کمتر از سه سال (از ۲۸ دیماه ۱۲۸۵ تا ۲۵ تیرماه ۱۲۸۸ شمسی) سلطنت کرد، فردی مستبد، زورگو و خرافهپرست بود که وابستگی شدیدی به دولت روسیه داشت. در دوران حکومت او، استبداد مطلق بر کشور حاکم بود.
وی از مخالفان سرسخت مشروطه بهشمار میرفت؛ بهگونهای که مجلس شورای ملی را به توپ بست، آزادیخواهان را به قتل رساند و با حمله به مجلس، دورهای موسوم به «استبداد صغیر» را آغاز کرد. در نتیجه، وعدههای انقلاب مشروطه هیچگاه محقق نشد.
مهمترین تحولات نظام اداری در دوران محمدعلیشاه:
- تشکیل نخستین دورهٔ مجلس شورای ملی
- ابطال قوانین مربوط به اصلاح بودجه، امور مالیاتی و اراضی
- امضای متمم قانون اساسی، علیرغم مخالفتهایش
- صدور فرمان انحلال مجلس
محمدعلیشاه اختلافات عمیقی با نمایندگان مجلس و مشروطهخواهان داشت و پس از مدت کوتاهی از پادشاهی، به سفارت روسیه پناهنده شد و نهایتاً مجبور به ترک ایران گردید. با سرنگونی او، حکومت مشروطه بار دیگر برقرار شد و فرزندش احمدشاه ــ که تنها ۱۳ سال داشت ــ به پادشاهی رسید.
در مجموع، بهدلیل فضای استبدادی حاکم بر کشور و اختلافات شدید محمدعلیشاه با مجلس و مشروطهخواهان، پیشرفت و تحول چشمگیری در نظام اداری ایران رخ نداد.
پیشینه نظام اداری در دوران احمدشاه قاجار
احمدشاه، هفتمین و آخرین پادشاه ایران از سلسله قاجار، فرزند محمدعلیشاه بود که پس از عزل پدرش، در ۲۵ تیرماه ۱۲۸۸ خورشیدی و در سن ۱۳ سالگی به سلطنت رسید و تا ۹ آبان ۱۳۰۴ بر ایران حکومت کرد.
دوران سلطنت او با رویدادهای مهمی همچون جنگ جهانی اول و قحطی شدید همراه بود که به مرگ نزدیک به ۴۰ درصد از جمعیت ایران انجامید. کشور در این دوره با چالشهای پیچیده داخلی و خارجی، از جمله خالیبودن خزانه دولت، بحران مالی، نفوذ گسترده انگلیس و روسیه، و همچنین نابسامانیهای ناشی از کمسنی شاه روبهرو بود.
احمدشاه کوشید تا مطابق اصول مشروطه حکومت کند، اما توفیق چندانی نیافت. با وجود اعلام بیطرفی ایران در جنگ جهانی اول، کشور به اشغال نیروهای خارجی درآمد.
در زمینه تقسیمات کشوری، پیش از سلطنت احمدشاه، ساختاری سنتی حاکم بود؛ اما در دوره وی، با حضور مستشاران فرانسوی و تشکیل کمیسیونهای تخصصی در وزارت داخله، نوسازی نظام اداره تقسیمات کشوری آغاز شد.
تحولات نظام اداری در دوران احمدشاه:
- نوسازی نظام اداره تقسیمات کشوری
- رکود فضای مطبوعاتی
- تشکیل مجلس دوم
- انتشار نخستین نشریه زنان در تهران
- اعدام شیخ فضلالله نوری
- قیام مردم علیه نظامیان انگلیس (جنبش جنوب ایران)
احمدشاه پس از ۱۶ سال سلطنت، در سال ۱۳۰۴ خورشیدی با رأی مجلس شورای ملی از قدرت برکنار شد. با عزل وی و وقوع کودتای نظامی رضاخان، حکومت قاجار به پایان رسید و پرونده ۱۳۰ ساله این سلسله بسته شد. با سقوط قاجارها، حکومت پهلوی اول تشکیل شد و رضاخان میرپنج به پادشاهی ایران رسید.
پیشینه نظام اداری در دوران رضاشاه (پهلوی اول)
پس از انحلال سلسله قاجار، رضاشاه — بنیانگذار سلسله پهلوی — در سال ۱۳۰۴ شمسی به پادشاهی ایران رسید و به مدت ۱۶ سال حکومت کرد. در این دوره، نظمی نوین پدید آمد، نهادهای مدرن تأسیس یا تقویت شد، نوسازی گسترش یافت و پیشرفتهایی در حوزههای مدرنیته، ارتش، امور زنان، راهآهن، آموزش و پرورش، دانشگاهها، بهداشت و درمان، ایجاد کارخانهها و صنایع، تقسیمات کشوری و سازمان اداری حاصل شد. با این حال، ماهیت استعماری و روش استبدادی حکومت، دخالت قدرتهای خارجی، حاکمیت فردی، دیکتاتوری و خودکامگی، بیتوجهی به فرهنگ و اعتقادات مردم و ضدیت با دین، موجب شد تا این سازندگی با بنبست فرهنگی و اجتماعی روبهرو شود.
تحولات و اقدامات دوران رضاشاه:
- تأسیس نخستین دانشگاه ایران (دانشگاه تهران)
- توسعه راهها و احداث راهآهن شمال–جنوب
- تصویب اولین قانون سرشماری (سال ۱۳۱۶)
- تقسیم ایران به ۱۰ استان و ۴۹ شهرستان
- کشف حجاب و اجبار به استفاده از کلاه پهلوی
- احداث ساختمان بانک ملی، کاخ شهربانی، موزه ایران باستان و پل ورسک
- واقعه مسجد گوهرشاد (سال ۱۳۱۴)
- تشکیل حزب ایران نوین و سپس حزب ترقی
- تضعیف اصل تفکیک قوا
- تأسیس ارتش نوین
اگرچه در طول ۱۶ سال حکومت رضاشاه اقدامات و پیشرفتهایی در جهت نوسازی و مدرنیزاسیون ایران صورت گرفت، اما آشفتگی فضای سیاسی، محدودیتهای اعمالشده بر مراسم مذهبی، اختناق و سرکوب، فساد مالی (از جمله غارت، دزدی و اختلاس) در سطوح مختلف ارتش، سرکوب احزاب مستقل و مطبوعات، و در مجموع، حاکمیت استبدادی، از عوامل ناکامی این دوره بهشمار میرود.
پیشینه نظام اداری در دوران محمدرضا شاه (پهلوی دوم)
اساساً پیشرفت هر کشور با کارآمدی، عملکرد سالم و سازندهی نظام اداری آن کشور ارتباط مستقیم دارد. در این دوره، بهلحاظ ۳۷ سال پادشاهی محمدرضا شاه و همچنین دوران طلایی اقتصاد ایران (ناشی از درآمد حاصل از تولید روزانهی ۶ میلیون بشکه نفت)، تحولات گستردهای در زمینههای مختلف اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی رخ داد که پیامدهای مثبت و منفی فراوانی به همراه داشت. با توجه به گستردگی این تحولات، پرداختن به تمام ابعاد و آثار آن در این مجال نمیگنجد؛ بنابراین بهاختصار به برخی موارد اشاره میشود و مطالعهی عمیقتر به مخاطبان گرامی واگذار میگردد.
پادشاهی محمدرضا پهلوی در سال ۱۳۲۰، همزمان با اشغال ایران توسط متفقین و پس از استعفای اجباری پدرش، رضاشاه، آغاز شد. در این دوره، استبداد و تمرکزگرایی به سبک پهلوی اول و با الگوبرداری از نظامهای اداری آمریکا و اروپا ادامه یافت. هرچند ساختار اداری پیشرفته و مدرن بود، اکثریت مردم از حداقل امکانات بهداشتی، معیشتی و سواد محروم بودند. از سوی دیگر، عدم هماهنگی میان دستگاههای دولتی، وابستگی به اقتصاد تکمحصولی (درآمد نفت) و بیتوجهی به نیازهای عمومی، به ناکارآمدی نظام اداری و اقتصادی انجامید. این وضعیت بهحدی بحرانی شد که تراز تجاری ایران، تنها دو سال قبل از پیروزی انقلاب اسلامی، با سقوط ۳۲ درصدی مواجه گردید و نرخ تورم به رقم بیسابقهی ۲۷ درصد رسید.
بر اساس سرشماری سال ۱۳۵۵، کمبود مسکن یکی از معضلات اصلی جامعه بود، تا آنجا که در برخی موارد شش نفر در یک اتاق زندگی میکردند. همچنین، بیش از نیمی از جمعیت کشور بیسواد بودند. بهرغم رشد اقتصادی چشمگیر (با نرخ رشد ناخالص داخلی سالانهی بالای ۱۰ درصد) و درآمدهای کلان نفتی، سطح خدمات اجتماعی ارتقا نیافت، تولید ملی بهصورت مطلوب محقق نشد، واردات بر صادرات پیشی گرفت و بهطور کلی، به گواه اسناد تاریخی، نامطلوب بودن شرایط زندگی در این دوره بر کسی پوشیده نیست.
پیشینه نظام اداری در دوران محمدرضا شاه (پهلوی دوم)
در قسمت پیشین بهصورت کلی به بخشی از شرایط و ویژگیهای دوره پهلوی دوم پرداخته شد. با توجه به گستردگی پیامدهای تحولات و تغییرات این دوره در تمامی حوزهها (اعم از مثبت یا منفی)، در این بخش نیز به برخی از وقایع بهصورت مختصر اشاره میشود.
در دهه ۱۳۳۰ شمسی، بهدلیل عدم نظارت کافی بر نظام اداری و افزایش درآمدهای نفتی، فساد اداری در کشور گسترش یافت. این امر موجب شد اصلاح نظام اداری بهعنوان یک ضرورت مطرح شود. در این راستا، قانون «از کجا آوردهای» بهعنوان یکی از مهمترین اقدامات اصلاحی در سال ۱۳۳۸ به تصویب رسید.
تشکیل شورای عالی اداری در سال ۱۳۴۰، تدوین قانون استخدام کشوری و آغاز بهکار سازمان امور اداری و استخدامی از دیگر اقدامات این دوره بود. با این حال، بهدلیل کمبود آموزشهای تخصصی در دستگاههای دولتی و مشکلات ساختاری نظام اداری، بحث اصلاحات اداری و «انقلاب اداری» بار دیگر در دستور کار قرار گرفت.
🔹تحولات و اقدامات دوران پهلوی دوم
- تغییر مبدأ تاریخ ایران از هجری خورشیدی به سالروز آغاز پادشاهی کوروش
- گسترش صنایع، بهویژه در حوزههای نساجی، ذوبآهن، مس، آلومینیوم و پتروشیمی
- تأسیس نهادهای عمرانی و آموزشی مانند سپاه بهداشت، سپاه دانش، سپاه ترویج و آبادانی
- تأسیس سازمان اطلاعات و امنیت کشور (ساواک)
- راهاندازی شرکت هواپیمایی ایران (هما)
- برگزاری جشنهای ۲۵۰۰ ساله شاهنشاهی
- احداث میدان شهیاد (میدان آزادی کنونی)
- تأسیس دانشگاه صنعتی آریامهر (دانشگاه صنعتی شریف امروزی)
- تأسیس دانشگاه پلیتکنیک تهران (دانشگاه امیرکبیر امروزی)
- ملی شدن صنعت نفت به رهبری دکتر مصدق و حمایت اولیه محمدرضا شاه و پشتیبانی آیتالله کاشانی، که با تصویب مجلس شورای ملی محقق شد. پس از این رویداد و افزایش محبوبیت دکتر مصدق، دولت وی در کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲ با دخالت مستقیم آمریکا سرنگون شد.
تاکنون نظرات، دیدگاهها، تحلیلها و تحقیقات متعددی درباره اقدامات و تحولات دوران پهلوی دوم در منابع تاریخی ثبت و در دسترس است.
برخی تحولات و اقدامات دوره پهلوی دوم:
- تصویب قانون کاپیتولاسیون
- تأسیس دانشگاه ملی ایران (دانشگاه شهید بهشتی کنونی)
- تأسیس دانشگاه فرح پهلوی (دانشگاه الزهرا کنونی)
- تأسیس دانشگاه صنعتی آریامهر (دانشگاه صنعتی اصفهان کنونی)
- تأسیس دانشگاه پهلوی (دانشگاه شیراز کنونی)
- جدایی بحرین از ایران
- انقلاب سفید شاه و مردم (شامل اصلاحات اراضی، ملیکردن جنگلها و مراتع، و ملیکردن آبهای کشور)
- احداث مجموعه ورزشی آریامهر (ورزشگاه آزادی کنونی)
در نگاهی واقعبینانه و به گواه تاریخ، تحولات و توسعه کشور در دوره پهلوی دوم غیرقابلانکار است. بااینحال، عواملی چون حاکمیت استبدادی، سرسپردگی محمدرضا پهلوی به آمریکا در اداره کشور، وابستگی ایران به غرب (بهویژه حضور ۶۰ تا ۸۰ هزار مستشار آمریکایی)، خدشهدار شدن استقلال ملی، دخالت آمریکا و انگلیس در کودتای ۲۸ مرداد ۱۳۳۲، تصویب قانون کاپیتولاسیون، جدایی بحرین، فساد خاندان پهلوی و درباریان، نامطلوببودن شرایط زندگی، فضای فرهنگی نامناسب، خفقان حاکم بر جامعه، آسیبهای اجتماعی و نارضایتی عمومی، زمینهساز مخالفت مردم با حکومت پهلوی و درنهایت سقوط نظام شاهنشاهی و پیروزی انقلاب اسلامی شد.
آنچه حائز اهمیت است، پیشینه و شیوه حاکمیت پادشاهان گذشته میتواند درسهایی بزرگ برای استمرار حاکمیت نظام جمهوری اسلامی ایران در پی داشته باشد.
نظام اداری پس از پیروزی انقلاب اسلامی
سقوط رژیم شاهنشاهی که بهدلایلی همچون بیعدالتی، جاهطلبی، وابستگی به غرب، استبداد و خفقان، اختلاف طبقاتی و نیز فساد مالی و اخلاقی درباریان روی داد، با مشارکت اقشار مختلفِ دارای گرایشهای متفاوت، به پیروزی انقلاب در ۲۲ بهمن ۱۳۵۷ انجامید. این واقعه، دگرگونی و تحولی بزرگ در عرصه سیاسی و اجتماعی ایران بود که به شکلگیری نظام جمهوری اسلامی تحت رهبری امام خمینی (ره)، مرجع تقلید شیعیان در قرن بیستم، منجر شد. با برگزاری همهپرسی در ۱۲ فروردین ۱۳۵۸، شکلگیری نظام جمهوری اسلامی با رأی اکثریت قاطع مردم رسمیت یافت.
با استقرار نظام جمهوری اسلامی که مبتنی بر آرای مردم بود، تغییراتی اساسی و بنیادین در کشور رخ داد؛ بهگونهای که بسیاری از تشکیلات و سازمانهای پیشین از چرخه فعالیت خارج شدند و نهادها، ادارات و ساختارهای جدیدی متناسب با شرایط انقلاب جایگزین آنها شد.
چنانکه پیشتر نیز اشاره شد، نظام اداری یا به تعبیری دیگر، دستگاههای حاکمیتی، مسئول اجرای سیاستها و راهبردها و انجام تمامی امور کشور در زمینههای اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی، سیاسی و امنیتی هستند. این نظام در واقع، تنظیمکننده، راهبر و مجری کلیه سیاستها برای دستیابی به اهداف نظام بهشمار میرود.
بیتردید، کارکرد نظام اداری—چه مثبت و چه منفی—در ایجاد رضایتمندی یا تولید نارضایتی عمومی بسیار تأثیرگذار است و میتواند نهتنها جامعه، که حتی بخش خصوصی را نیز تحت تأثیر قرار دهد. ازاینرو، عواملی همچون عدالتمحوری، سلامت اداری، مسئولیتپذیری، پاسخگویی، بهرهوری، کارایی، کارآمدی و هماهنگی در دستگاههای اداری و حاکمیتی، از مهمترین عوامل موفقیت محسوب میشوند. بر این اساس، واکاوی و تحلیل وضعیت موجودِ این شاخصهای موفقیت، نیازمند پژوهشی عمیق و ارزیابی دقیق است.
تحولات و اصلاحات ساختاری و برنامه ای پس از پیروزی انقلاب اسلامی، به لحاظ ماهیتِ آن و دگرگونیِ عمیقی که در شیوهٔ ادارهٔ کشور رخ داد (سرنگونی نظام شاهنشاهی و استقرار نظام جمهوری اسلامی)، بسیار گسترده و قابل توجه است. به ناچار، به صورت خلاصه، فهرست وار و بدون تحلیل عملکردی، به شرح زیر اشاره می شود:
اصلاحات و تحولات در نظام اداری پس از پیروزی انقلاب اسلامی
· تدوین قانون اساسی
· تفکیک قوا (قوّهٔ مقننه، قوّهٔ مجریه، قوّهٔ قضائیه)
· تشکیل کمیته ها، نهادها و سازمان های جدید به منظور پاسخگویی به نیازهای جدید؛ از جمله:
· جهاد سازندگی
· سپاه پاسداران انقلاب اسلامی
· بسیج مستضعفان
· بنیاد شهید و امور ایثارگران
· بنیاد مستضعفان انقلاب اسلامی
· نهضت سوادآموزی
· شورای عالی انقلاب فرهنگی
· سازمان تبلیغات اسلامی
· کمیتهٔ انقلاب اسلامی
· مجلس خبرگان رهبری
· مجمع تشخیص مصلحت نظام
· کمیتهٔ امداد امام خمینی (ره)
· شورای نگهبان
· و…
· تدوین برنامه های تحول اداری در دولت های هفتم، هشتم، دهم و یازدهم
· تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در سال ۱۳۸۶
· تدوین سند چشم انداز بیست سالهٔ نظام (۱۴۰۴)
· برنامهٔ پنج سالهٔ توسعه
· ابلاغ سیاست های کلی نظام اداری توسط مقام معظم رهبری در فروردین ماه سال ۱۳۸۹، در ۲۶ عنوان که در قسمت بعدی به آنها اشاره خواهد شد.
سیاست های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری (۱۳۸۹)
یکی از اسناد بالادستی که اجرای آن – به موازات توجه و عمل به سایر اسناد بالادستی – می تواند تحولی شگرف در نظام اداری ایجاد نماید، اما تاکنون به آن توجه لازم نشده است، «سیاست های کلی نظام اداری» ابلاغی مقام معظم رهبری است که عیناً به شرح زیر اعلام می گردد:
۱. نهادینه سازی فرهنگ سازمانی مبتنی بر ارزش های اسلامی و کرامت انسانی و ارج نهادن به سرمایه های انسانی و اجتماعی.
۲.عدالت محوری در جذب، تداوم خدمت و ارتقای منابع انسانی.
۳.بهبود معیارها و روزآمدسازی روش های گزینش منابع انسانی به منظور جذب نیروی انسانی توانمند، متعهد و شایسته و پرهیز از تنگ نظری ها و نگرش های سلیقه ای و غیرحرفه ای.
۴.دانش گرایی و شایسته سالاری مبتنی بر اخلاق اسلامی در نصب و ارتقای مدیران.
۵.ایجاد زمینه ی رشد معنوی منابع انسانی و بهسازی و ارتقای سطح دانش، تخصص و مهارت های آنان.
۶.رعایت عدالت در نظام پرداخت و جبران خدمات با تأکید بر عملکرد، توانایی، جایگاه و ویژگی های شغل و شاغل و تأمین حداقل معیشت با توجه به شرایط اقتصادی و اجتماعی.
۷.زمینه سازی برای جذب و نگهداری نیروی متخصص در استان های کمترتوسعه یافته و مناطق محروم.
۸.حفظ کرامت و عزت و تأمین معیشت بازنشستگان و مستمری بگیران و بهره گیری از نظرات و تجارب مفید آنان.
۹. توجه به استحکام نهاد خانواده و ایجاد تعادل بین کار و زندگی کارکنان.
۱۰.چابک سازی، متناسب سازی و منطقی کردن تشکیلات نظام اداری در راستای تحقق اهداف چشم انداز.
- تقویت انعطاف پذیری و کاهش تمرکز اداری و سازمانی با رویکرد افزایش اثربخشی، سرعت و کیفیت در ارائهٔ خدمات کشوری.
- تمرکز بر اثربخشی و کارایی در فرایندها و روش های اداری به منظور تسریع و تسهیل ارائهٔ خدمات کشوری.
- عدالت محوری، شفافیت و روزآمدی در تدوین و بازنگری قوانین و مقررات اداری.
- کل نگری، همسوسازی، هماهنگی و تعامل اثربخش دستگاه های اداری برای تحقق اهداف فرابخشی و چشم انداز.
- توسعهٔ نظام اداری الکترونیک و فراهم آوردن الزامات آن به منظور ارائهٔ مطلوب خدمات عمومی.
- دانش بنیان کردن نظام اداری از طریق به کارگیری اصول مدیریت دانش و یکپارچه سازی اطلاعات، با اتکا بر ارزش های اسلامی.
- ارائهٔ خدمات برتر، نوین و کیفی به منظور ارتقای سطح رضایت مندی و اعتماد عمومی.
- شفاف سازی و آگاهی سازی دربارهٔ حقوق و تکالیف متقابل مردم و نظام اداری با تأکید بر دسترسی آسان و ضابطه مند به اطلاعات صحیح.
- زمینه سازی برای جذب و بهره گیری از ظرفیت ها و مشارکت های مردمی در نظام اداری.
- تقویت قانونگرایی، ترویج فرهنگ مسئولیت پذیری اداری و اجتماعی، پاسخگویی، تکریم ارباب رجوع و شهروندان، و پرهیز از برخوردهای سلیقه ای و فردی در کلیهٔ فعالیت ها.
- سیاستهای کلی نظام اداری که در سال ۱۳۸۹ از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ شد، شامل موارد ذیل است:
- ۱. نهادینهسازی وجدان کاری، انضباط اجتماعی، فرهنگ خودکنترلی، امانتداری، صرفهجویی، سادهزیستی و حفظ بیتالمال.
- ۲. تنظیم روابط و مناسبات اداری بر پایهٔ امنیت روانی، اجتماعی، اقتصادی، بهداشتی و فرهنگی و نیز تأمین رفاه نسبی برای آحاد جامعه.
- ۳. حفظ حقوق مردم و جبران خسارتهای وارده به اشخاص حقیقی و حقوقی در پی قصور یا تقصیر ناشی از تصمیمات و اقدامات خلاف قانون و مقررات در نظام اداری.
- ۴. ارتقای سلامت نظام اداری و رشد ارزشهای اخلاقی در آن از طریق اصلاح فرآیندهای قانونی و اداری، بهرهگیری از امکانات فرهنگی و بهکارگیری نظام مؤثر پیشگیری و برخورد با تخلفات.
- ۵. کارآمدسازی و هماهنگی ساختارها و شیوههای نظارت و کنترل در نظام اداری و یکپارچهسازی اطلاعات.
- ۶. حمایت از روحیهٔ نوآوری و ابتکار و اشاعهٔ فرهنگ بهبود مستمر بهمنظور پویایی نظام اداری.
- همانگونه که مخاطبان گرامی مستحضرند، ایران کشوری در حال توسعه است و پرسش اساسی این است که با وجود دارا بودن قانون اساسی، سند چشمانداز، برنامههای پنجسالهٔ توسعه و سیاستهای ابلاغی مقام معظم رهبری — که نشان از وجود اسناد بالادستی، برنامه و چشمانداز تعریفشده دارد — چرا نظام اداری و مدیریتی در تراز جمهوری اسلامی نداریم؟
- در چنین شرایطی، مسائل جدی و چالشهای پیشرو شامل مسائل سیاسی، راهبردها، بهرهوری، کارایی، کارآمدی، سلامت اداری و مدیریتی است و بهطور کلی، در مرحلهٔ اجرا با مشکل و چالش مواجهیم.
- تاکنون کتاب ها، مقالات و تحقیقات زیادی با موضوع چالش های نظام اداری در ایران پس از پیروزی انقلاب اسلامی نوشته شده است و هر یک به چالش های متعددی پرداخته اند که مشترکاتی نیز دارند. در چند مورد از جمله سوء مدیریت، سیاست زدگی و راهبردهای غیرکارشناسی، اتفاق نظر وجود دارد.
- در این قسمت،به منظور اطلاع بیشتر مخاطبان گرامی، به بخشی از چالش ها به صورت فهرست وار اشاره می شود و در قسمت های بعدی، هر یک از چالش ها به صورت تحلیلی و مصداقی و با توجه به اهمیتشان بررسی خواهند شد.
- مهمترین چالش های نظام اداری به شرح زیر است:
- · سیاست زدگی (سیاست بازی)
- · سوء مدیریت (مدیران ناکارآمد)
- · راهبردهای غیرکارشناسی و نادرست (نداشتن راهبرد مشخص)
- · ناهماهنگی و عدم یکصدایی در نظام اداری
- · پاسخگو نبودن نظام اداری (فرار از پاسخگویی و مسئولیت)
- · بی تقوایی، ضعف بنیۀ دینی و اعتقادی (صداقت، حلقهٔ مفقوده)
- · تفکرات جزیره ای حاکم بر نظام اداری
- · عدم شایسته گزینی و شایسته سالاری
- · بی توجهی به نیروی انسانی (اعم از شاغل و بازنشسته)
- · قانون گریزی
- · ضعف نظارتی
- · بروکراسی حاکم بر نظام اداری (از نوع منفی آن)
- · عدم استفادهٔ کامل از فناوری نوین و هوش مصنوعی
- · تصمیمات دستوری و صرفاً بالا به پایین
- · بی عدالتی در نظام پرداخت حقوق و دستمزد
- سیاستزدگی (یا سیاستبازی) از چالشهای مهم نظام اداری در ایران بهشمار میرود. این مفهوم به معنای تقدمِ امور سیاسی، تفکر و دیدگاه سیاسی بر منافع عمومی، شایستگیهای مدیریتی و اصل شایستهسالاری است و از جمله آفتهای مخرب در نظام اداری محسوب میشود.
- با هر تغییر دولت، جابهجاییهای فراگیر و گستردهای در سطوح مختلف مدیریتی، از بالا تا پایین، رخ میدهد که از مصادیق بارز سیاستزدگی است. در چنین شرایطی، اتفاق ناگواری که رخ میدهد، ایجاد وابستگی سیاسی در مدیران است. در یک نظام مدیریتی سیاستزده، تصمیمها بهجای آنکه رویکردی علمی، عقلایی، منطقی و مبتنی بر منافع عمومی داشته باشند، رویکردی سیاسی و گاه حزبی پیدا میکنند؛ به این معنا که منافع سیاسی و حزبی بر منافع عمومی ترجیح داده میشود.
- سیاستزدگی موجب بیتوجهی به قوانین میشود و چهبسا به نقض قوانین و در نهایت، فساد اداری بینجامد. پدیدهای که امروزه موجب آزردگی و ناامیدی جامعه شده و همگان را میرنجاند. بنابراین، فساد اداری از پیامدهای منفی سیاستزدگی است. جامعهٔ امروز به مدیران متخصص، سیاستمدار، مدبر، دلسوز، کارآمد، شجاع، خلاق و توانمند نیاز دارد، نه مدیران سیاستزده.
یکی دیگر از آفتهای سیاستزدگی در نظام اداری، عدم پاسخگویی مدیران و مسئولان سیاستزده است. آنان فراموش میکنند که پذیرش مسئولیت، بدون پاسخگویی، بیمعنا و مفهوم است.
متأسفانه مدیران سیاستزده با ارائهٔ گزارشهای نادرست و آمارهای غیرواقعی، موجب نارضایتی عمومی و حتی کارکنان خود میشوند و برای پوشش ضعفها و عملکرد نامناسب، دوستان، فامیل، همشهریان و آشنایان خود را —بیهیچ ضابطهای— به کار میگیرند. همچنین، دست به جابهجاییهای گسترده و آنچه به اصطلاح «جابهجاییهای اتوبوسی» خوانده میشود، میزنند.
مدیر سیاستزده، مصلحتاندیش، محافظهکار، چاپلوس، تملقگو، غیرخلاق و بهشدت دلبستهی میز، قدرت و شهرت میشود و تمام سعی و تلاش خود را به کار میبندد تا با نیرنگهای گوناگون، در مسند قدرت باقی بماند. بزرگوارانی که در دستگاههای اداری، افتخار خدمتِ صادقانه را داشتهاند و دارند، شاهد بودهاند و هستند که چگونه رئیس یک مجموعه یا مدیرپایه در سطح شهرستان، به شیوههای مختلف میکوشد —حتی با ارائهٔ گزارشهای خلاف واقع— فرماندار و مدیرکل دستگاه مربوطه را، بهعنوان جایگاه بالادستی، راضی نگه دارد. مدیرکل نیز، در قامت مدیر میانی، تمام تلاش خود را میکند تا با شگردهای مختلف، رضایت استاندار و وزیر مربوطه را جلب کند و همینطور وزیر، تمام همّ و غم خود را به کار میگیرد تا رضایت و خشنودی رئیسجمهور و گاه نمایندگان مجلس را به دست آورد. در چنین شرایطی، آنچه مغفول میماند، رضایت مردم و در نهایت، رضایت خداوند متعال است. (در این میان، خداوند، مردم و وظیفهٔ شرعی، یکسره به فراموشی سپرده میشود).
متأسفانه این نوع عملکرد و چالش را در قوهٔ قضائیه و مقننه نیز به شکلهای مختلف شاهد هستیم.
به هر حال، تفکرات سیاستزده در دستگاههای اداری، به جای آنکه خود را خادم، کارگزار و خدمتگزار جامعه بداند، خویشتن را ارباب جامعه میپندارد.
در باب سیاستزدگی، مصادیق فراوانی وجود دارد که روزانه با آنها مواجهیم؛ اما ذکر همهٔ آنها در این مجال نمیگنجد. فقط بهعنوان یک نمونه، هنگامی که داشتن گوشی آیفون به اولویتی تبدیل میشود —و نه اقتصاد و معیشت مردم— مهار تورم، بهبود معیشت و توجه به اقشار ضعیف جامعه به حاشیه میرود و آنچه نباید، رخ میدهد.
یکی از مسائل مشهود و عریان نظام اداری کشور که تاکنون خسارتهای زیاد و جبرانناپذیری به بار آورده، «سوء مدیریت» و به تعبیری، وجود مدیران ناکارآمد و نالایق در ردههای مختلف است. در این خصوص، حتی بین مردم و کارکنان نظام اداری نیز اتفاقنظر وجود دارد و تشخیص آن کار دشواری نیست.
با توجه به اهمیت موضوع و برای درک بهتر مخاطبان گرانقدر، لازم است تعریفی از «مدیریت» ارائه شود، هرچند تعاریف گستردهای از آن وجود دارد. بهطور کلی، مدیریت هم «علم» است و هم «هنر»؛ در حقیقت، مدیریت بهمعنای علم و هنر کار کردن با دیگران و بهرهگیری از همه ظرفیتهای بالقوه و بالفعل برای دستیابی به اهداف است. نکته مهم این است که مدیریت از «مدیریت بر خود» آغاز و به «مدیریت بر خانواده» گسترش مییابد و در نهایت، به مدیریت بر جامعه، سازمان، نهاد و… ختم میشود. (امروزه مدیریت در قالبهای گوناگونی مانند مدیریت دولتی، آموزشی، بازرگانی و کسبوکار مطرح است، حال آنکه مدیریت بر خود و خانواده — که پایهگذار همه انواع مدیریت است — مغفول واقع شده است.)
قطعاً کسی که توانایی مدیریت بر خود و خانواده را ندارد و در گامهای ابتدایی موفق نبوده است، هرگز نمیتواند مجموعهای در سطح شهرستان، استان یا کلانکشور را مدیریت کند و انتظار موفقیت داشت. متأسفانه یکی از اشکالات اساسی و مشهود در گزینش مدیران، توجه اولیه به گرایشهای سیاسی افراد و سپس به مدرک تحصیلی — خواه مرتبط یا غیرمرتبط — است و کمتر به شایستهسالاری، تخصص، کارآمدی، تجربه و علم و هنر مدیریتی — که مهمترین رکن مدیریت است — توجه میشود. نگرانکنندهتر آنکه گاهی بدون توجه به شرایط احراز و شاخصهای مدیریتی، صرفاً بهدلیل نقشآفرینی در ستاد انتخاباتی رئیسجمهور یا نماینده مجلس — و بدون در نظر گرفتن هیچ ضابطه یا تجربهای در پستهای مدیریتی — انتصاب صورت میپذیرد. امروزه شاهد مدیرانی در سطوح مختلف (پایه، میانی و کلان) هستیم که فاقد تخصص، تجربه، دانش و علم لازم در حیطه مسئولیت خویشاند و از حداقلهای مهارت مدیریتی نیز بیبهرهاند.
خاطره:
در شهریورماه ۱۳۸۶ و در شب بیستویکم ماه مبارک رمضان، جلسه معارفه این جانب بهعنوان مدیرکل کمیته امداد استان قم برگزار شد و تا ساعت یک بامداد به طول انجامید. در پایان جلسه، خبرنگار صدا و سیمای استان قم درخواست مصاحبه کرد و من پاسخ منفی دادم. خبرنگار دلیل خواست. گفتم: «اجازه دهید اول کار کنیم و در چارچوب مسئولیتی که پذیرفتهایم، خدمتی ارائه دهیم؛ سپس سخن بگوییم. قبل از عمل و انجام وظیفه، ترجیح میدهم صحبتی نداشته باشم.» اما خبرنگار اصرار داشت و دست بردار نبود. در نهایت گفت: «فقط به یک سؤال جواب دهید.» من — با این تصور که بر اساس عرف خبرنگاری، از برنامهام برای خدمت به ایتام و محرومین استان یا طرحهایم برای فقرا و نیازمندان خواهد پرسید — با پاسخ به یک سؤال موافقت کردم. اما برخلاف تصورم، پرسید: «شما میدانید در قم کار کردن بسیار سخت است؟ با چه جرأتی این مسئولیت خطیر را پذیرفتید؟»
تأملی کردم و گفتم: «بسمالله الرحمن الرحیم. اولاً توکلم به خدای بزرگ است. ثانیاً علم، تجربه و تخصص این مسئولیت را دارم. ثالثاً صداقتم را کف دستم گذاشتهام و آمدهام تا با تمام توان به محرومین خدمت کنم.» و ادامه دادم: «کسی که توکلش به خدا باشد، تجربه و تخصص کاری داشته باشد و صداقت هم داشته باشد، ترس معنا و مفهومی ندارد.» از پاسخم شگفتزده شد و گفت: «معمولاً این سؤال را از مدیران جدید میپرسم، اما تاکنون با چنین پاسخی روبهرو نشده بودم.»
امروزه شاهد حضور مدیرانی در سطوح مختلف (کلان، میانی و پایین) هستیم که فاقد تخصص، تجربه، دانش و علم لازم در حیطهٔ مسئولیتی هستند که پذیرفتهاند و از حداقل مهارتهای مدیریتی نیز بیبهرهاند. این افراد شرایط احراز مقام را ندارند و هیچگونه تناسبی بین «شغل و شاغل» در مورد آنان دیده نمیشود. همچنین، فاقد توانمندیهای لازم در اجرا و مدیریت بوده و از نگرش سیستمی بیبهرهاند. آنان ریسکپذیر نیستند، مسئولیت را میپذیرند اما پاسخگو نیستند و فاقد کارایی و اثربخشی لازم میباشند. چنین مدیرانی نه تنها در رشد و تعالی سازمانی اثرگذار نیستند، بلکه عملاً به عناصری فلجکننده برای سازمان تبدیل شدهاند و نمونههای این دست مدیران، کم نیست.
آنچه در شرایط کنونی در حوزههای مختلف اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی به مرز بحران رسیده و جامعه را میآزارد، ناشی از کمتوجهی، کمکاری، ناکارآمدی و سوء مدیریت در گذشته و حال است.
مصادیق سوء مدیریت:
· سوء مدیریت در حفظ و حراست از منابع آب:
از پیامدهای این سوء مدیریت، میتوان به فرونشست زمین در اقصی نقاط کشور، خشکشدن تالابها، دریاچهٔ ارومیه و سدها اشاره کرد که هماکنون شاهد آن هستیم.
· سوء مدیریت در حفظ محیط زیست و عدم اجرای قانون هوای پاک:
با بررسی اجمالی مشخص میشود دستگاههای متولی اجرای قانون هوای پاک، نه تنها به وظایف خود عمل نمیکنند، بلکه پاسخگو نیز نیستند. درصد بسیار کمی از این قانون اجرایی شده و نتیجه آن بوده که بخش عظیمی از مردم، بهویژه در کلانشهرها و شهرهای صنعتی، با انواع بیماریها و افزایش مرگومیر مواجه شدهاند.
· سوء مدیریت در بحرانها و حوادث طبیعی:
این موارد شامل حوادثی همچون زلزله، سیل، سرما، برف و باران و نظایر آن است.
· سوء مدیریت در ساخت، تولید و تأمین مسکن و زیرساختهای آن:
مسکن به عنوان یک نیاز اساسی و اولیهٔ جامعه، تاکنون با نگرشهای متفاوت مسئولان و متولیان امر، با افتوخیزهای زیادی روبرو بوده است. در نتیجه، افراد فاقد مسکن باید سالها در انتظار خانهدار شدن بمانند و این امر، با تحمیل هزینههای سنگین همراه است؛ گاهی خانهدار شدن به رویایی دستنیافتنی تبدیل شده است.
سوء مدیریت در صنعت کشاورزی، دام و طیور
در سالهای اخیر، امنیت غذایی کشور با چالشها و تحولات جدی روبهرو شده است؛ بهگونهای که هیچ راهبرد جدی برای سامانبخشی به آن مشاهده نمیشود. سالهاست اعلام میشود واردات نهادههای دامی در انحصار تعداد معدودی — که از شمار انگشتان یک دست تجاوز نمیکند — قرار دارد و مشخص نیست کدام قدرت سیاسی اجازه نمیدهد این انحصار شکسته شود. در نتیجه، این وضعیت نابسامان همچنان ادامه دارد و گویی وزارتخانههای صنعت، معدن و تجارت و جهاد کشاورزی، هیچگونه مسئولیتی برای برنامهریزی در جهت تأمین نهادههای دامی و تولید گوشت (اعم از دام و طیور) احساس نمیکنند.
از سوی دیگر، نظارت ناکافی بر واردات نهادههای دامی و مدیریت تولید و توزیع، متناسب با میزان مصرف داخلی و با توجه به سرانهٔ جمعیت، به حلقهای مفقوده تبدیل شده و مراجع مسئول نیز در این زمینه پاسخگو نیستند.
قیمتگذاری و خرید گندم — بهعنوان کالایی استراتژیک — سالهاست با پیچوخمهای اداری روبهروست و بهموقع و مناسب انجام نمیشود تا کشاورزان را به کشت ترغیب کند. مصیبتبارتر اینکه کشاورزان پس از برداشت و تحویل گندم، هفتهها و ماهها برای دریافت وجه آن باید در انتظار بمانند.
در زمینهٔ میوه و سبزیجات نیز هیچ برنامهٔ مدونی برای تولید، توزیع و مصرف وجود ندارد. اگر وزارت جهاد کشاورزی نتواند میزان نیاز جامعه را مشخص کند، سیاستگذاری مناسبی انجام دهد و فرآیند کشت، تولید و مصرف را در سراسر کشور مدیریت کند، فلسفهٔ وجودی و کارکرد این وزارتخانهٔ عظیم چیست؟ شاهدیم که یک روز، فراوانی غیرقابل کنترل محصولاتی مانند سیبزمینی، پیاز، گوجهفرنگی و خیار و روز دیگر، کمبود و افزایش شدید قیمت آنها بازار را بی ثبات کردن میکند.
در ساختار تمام وزارتخانهها، «معاونت برنامهریزی» برای هدایت منابع و ساماندهی به وظایف پیشبینی شده است. حال، این پرسش اساسی مطرح میشود: آیا وزارت جهاد کشاورزی — که متولی امر مهم و حیاتی امنیت غذایی است — از میزان نیاز کشور به گوشت سفید و قرمز، لبنیات، گندم، نهادههای دامی، میوه و سبزیجات اطلاع دارد؟ اگر ندارد، چرا؟ و اگر دارد، چرا نمیتواند سیاستهای تولید و واردات را بهموقع و متناسب با این نیازها تنظیم و اجرا کند؟
آیا ریشهٔ همه این نابسامانیها، سوء مدیریت نیست؟
سوء مدیریت در حوزهٔ اقتصادی
رشد مستمر نرخ تورم، افزایش نقدینگی، کاهش ارزش پول ملی، وابستگی اقتصاد به درآمدِ تکمحصولیِ نفت خام، عدم نظارت مؤثر بر صادرات و واردات، قاچاق کالا و ارز، عملکرد نادرست و فلجکنندهٔ نظام بانکی، عدم شفافیت در سیاستهای پولی و مالی، بیتوجهی به حوزهٔ تولید، صدور بخشنامهها و دستورالعملهایِ نسنجیده و غیرکارشناسی در حوزههای صنعت، معدن و تجارت، عدم بهرهگیری از نظرات کارشناسیِ بخش خصوصی در امور اقتصادی، عملکرد غیرقابل دفاع دستگاههای گمرکی، بیمهای و مالیاتی، واردات کالاهای غیرضروری و گاه مشکوک، بیتوجهی به فرآوری مواد نفتی و معدنی و بهطورکلی خامفروشی، عدم نظارت بر چرخهٔ تولید، توزیع و مصرف، سوداگری و واسطهگری در بخشهای مختلف اقتصادی، عدم تعادل در سیاستهای عرضه و تقاضا، عدم تعادل انرژی بهویژه در حوزهٔ برق، بیثباتی سیاستهای اقتصادی، و در نهایت، عدم انسجام در تیم اقتصادی دولتهای گذشته و حال، مجموعهای از موانع و مشکلات اقتصادی پیشِ روی کشور است که هر یک نیازمند تحلیل، آسیبشناسی و ارائهٔ راهحل برای رفع آن است.
هنگامی که با دقت به مشکلات مطرحشده توجه میشود، وجه مشترک همهٔ آنها «ناکارآمدی و سوء مدیریت» است. این واقعیت پیام روشنی دارد: متولیان امر، اعم از قوای مجریه، مقننه و قضائیه، بهموقع به وظایف و مسئولیتهای خود عمل نکردهاند و امروز در شرایطی قرار گرفتهایم که با انبوهی از گرههای کور و گاه لاینحل مواجه شدهایم.
سوء مدیریت در حوزه اقتصادی
در حال حاضر، یکی از مهمترین مشکلات کشور، عدم ثبات اقتصادی و در حقیقت «جنگ اقتصادی» است که نهتنها معیشت، بلکه روح و روان جامعه را میآزارد و فرهنگ عمومی را نیز بهشدت تحت تأثیر قرار داده است.
شاید در نگاه اول، یکی از مهمترین عوامل تورم و مشکلات اقتصادی در ایران، تحریمهای نظام سلطه و استکبار جهانی بهراهاندازیشده توسط آمریکا علیه کشور عزیزمان تلقی شود و چنین عنوان گردد که تحریمها، کشور را با مشکلات اقتصادی مواجه ساخته است؛ اما با بررسی کارشناسی و دقت نظر بیشتر درمییابیم که عامل اصلی، سوء مدیریت و «جنگ داخلی اقتصادی» است.
بهعنوان نمونه، بانکها مصداق این موضوع هستند. بانکها یکی از بزرگترین بنگاههای اقتصادیاند که کمتر به وظایف قانونی و منافع عمومی توجه دارند و هیچگونه تمایلی ندارند که مجلس و دولت برای آنها تکالیف مشخصی تعیین کنند. حتی با فشارهایی که به شکلهای مختلف به بانکها وارد میشود، آنها به حداقل وظایف تعیینشده در قوانین برنامه سالیانه (مانند پرداخت تسهیلات اشتغال، فرزندآوری، مسکن، جوانی جمعیت، قرضالحسنه و…) عمل میکنند و بیشتر تمایل دارند وامهای کلان با سود بیشتر و تضمینشده را به بهانههای مختلف به افراد خاص پرداخت نمایند. نتیجه این شده که این منابع کلان، توسط سرمایهداران بزرگ و با توجه به موقعیتهای زمانی و صرفه اقتصادی بیشتر، به سمت سوداگری، واسطهگری، خرید و فروش ارز، طلا، خودرو، زمین و حتی احتکار کالا سرازیر شود. این امر چرخه اقتصاد کشور را در تأمین کالاهای اساسی برای طبقات متوسط و ضعیف متزلزل و ناپایدار کرده است. در حقیقت میتوان اذعان داشت که در بانکها «فرار از مسئولیتهای اجتماعی» رخ میدهد.
یادآور میشود هرچند تحریمهای ظالمانه در ایجاد مشکلات اقتصادی بیتأثیر نبوده و نیست، اما باید بیشترین سهم تأثیرگذاری در تورم افسارگسیخته، معیشت و بهطور کلی اقتصاد بیمارگونه را در «عدم نظارت کافی بر مجموعه فعالیتهای اقتصادی» و «سوء مدیریت» جستجو کرد.
سوء مدیریت در حوزه اقتصادی
هنوز مسئولان، سیاستمداران و کارگزاران حوزه اقتصادی به این باور و حقیقت تلخ پی نبردهاند که جنگ امروز ما در سه جبهه اقتصادی، فرهنگی و نظامی در جریان است و در چنین شرایطی، آرایش مقابله و دفاع ضروری و غیرقابلانکار است.
در یک نگاه تحلیلی و واقعبینانه، در جنگ نظامی و هجوم دشمن، با تلاش و کوشش و نگاهی رو به آینده و باور حقیقی، تاکنون در حوزه دفاعی و تسلیحاتی توفیقات چشمگیری داشتهایم و آمادگی دفاعی باعث شده است تا دشمن نتواند به خواستههای شوم خود و تسلط بر این آبوخاک دست یابد. اما متأسفانه در حوزههای اقتصادی و فرهنگی، عملکرد قابلدفاعی مشاهده نمیشود. به نظر میرسد دشمنان داخلی و خارجی از حمله نظامی رودررو ناامید شده و تمام توان خود را بر جنگ اقتصادی و فرهنگی متمرکز کردهاند و از درون در حال متلاشی کردن اقتصاد و فرهنگ و ایجاد نارضایتی در این دو بخش هستند. متأسفانه تاکنون دشمن در این زمینه موفقیتهای چشمگیری نیز داشته است و هیچ آرایش دفاعی، سیاستگذاری و برنامهریزی در جهت مقابله با هجمه دشمن در جنگ اقتصادی داخلی و خارجی دیده نمیشود. افزایش افسارگسیخته و روزانه نرخ ارز، طلا، خودرو و کالاهای اساسی، از جمله دلایل روشن و پیشروی عموم مردم است.
بر اساس آمارها، میزان ارز حاصل از فروش و صادرات نفت و گاز، پتروشیمی، مواد معدنی و سایر محصولات صادراتی سالانه حدود ۱۰۰ میلیارد دلار است و از طرفی، میزان نیاز کشور به واردات در همین حدود یا حتی کمتر میباشد. این سؤال مطرح میشود که با این شرایط، چرا با کمبود ارز مواجهیم؟ اشکال کار کجاست؟ آیا تمام ارز حاصل از صادرات بازنگشته است؟ یا دستهای پیداو پنهان، ارزها را میبلعد و به جنگ اقتصادی دامن میزند؟ یا اینکه ارزها مشابه گلولههای برف شدهاند که آب میروند؟ در هر حال، اگر آمار صادرات و واردات دقیق و شفاف باشد، کمبود ارز بهانه است و مشکل چیزی جز عدم نظارت و سوء مدیریت نیست.
دولتمردان، مجلسیان، مدیران و مسئولان! جنگ اقتصادی و هجمه درونی و بیرونی را باور داشته باشید. تیمهای اقتصادی را همانند تیمهای نظامی، فعال و پویا کنید و برای نجات کشور و مردم، بهویژه طبقات ضعیف جامعه تلاش کنید و اجازه ندهید سایه شوم تورم بیش از این به کشور آسیب برساند.
به یاد آورید رزمندگان هشتسال دفاع مقدس و جنگ دوازدهروزه رژیم سفاک اسرائیل و آمریکای جهانخوار را که خواب را بر خود حرام کردند و از جان و مال گذشتند تا مبادا آسیبی به این کشور و مردم برسد. پس تا دیر نشده، به وظیفه و مسئولیتی که پذیرفتهاید عمل کنید و اجازه ندهید هر روز سفره مردم کوچکتر شود. پاسخ مردم شریف و وفادار این نیست که گرفتار مدیران نالایق، اقتصاد بیمار و تورم افسارگسیخته باشند.
نداشتن راهبرد یا راهبردهای نادرست
یکی دیگر از چالشهای موجود در نظام اداری، تدوین راهبردهای غیرکارشناسی و نادرست است. مشکل اصلی در اینجا تعریف نادرست یا نامشخصِ مقصد است؛ به این معنا که اغلب مشخص نیست به کجا میخواهیم برویم، یا اگر مقصدی تعریف شده، ناقص و غیرشفاف است. از طرفی، در مرحله اجرا نیز با مشکل مواجهیم.
راهبردهای مشخص و درست در ادارات، سازمانها و نهادهای فعال در حوزههای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، سیاسی و حتی نظامی و امنیتی، موجب بهبود عملکرد و در نتیجه دستیابی به اهداف میشود. با اجرای چنین راهبردهایی، بهرهوری و کارایی افزایش مییابد، اثربخشی بیشتر میشود، فرهنگ مشارکتجویی و همکاری جمعی فراگیر میگردد و انضباط کاری به یک هنجار تبدیل میشود. در این شرایط، سلیقه شخصی و فردی جایگاهی نخواهد داشت؛ چرا که جهت حرکت، مشخص و تعریفشده است.
راهبردهای درست در نظام اداری، شفافیت به همراه میآورند و روح قانونمداری را حاکم میکنند. طبیعتاً وقتی راهبردها غیرکارشناسی یا نامشخص باشند، نتیجه عملکرد منفی خواهد بود و این امر موجب تولید نارضایتی عمومی در کلیه بخشهای حاکمیتی میشود.
راهبردهای مهم و اساسی حکمرانی در ایران
· راهبردهای اقتصادی (تولید، توزیع، مصرف)
· راهبردهای فرهنگی و اجتماعی
· راهبردهای نظام پولی و بانکی
· راهبردهای مالیاتی و بیمهای
· راهبردهای سیاست داخلی و خارجی
· راهبردهای صادرات و واردات
· راهبردهای سیاسی، نظامی و امنیتی
· راهبردهای آموزشی (تربیت و پرورش نیروی انسانی)
بیتردید، ضرورت دارد با آسیبشناسی وضع موجود و انجام امور پژوهشی و تحقیقاتی، در جهت تدوین، شفافسازی، کارامدسازی و بهروزرسانی راهبردهای فوق، تحولی بنیادی صورت پذیرد.
کی از مهمترین عوامل اخلال در نظام اداری، ناهماهنگی، عدم همنوایی و فقدان یکصدایی در حاکمیت و ادارۀ کشور، بهویژه میان قوای سهگانه (مجریه، مقننه و قضائیه) و در درون قوۀ مجریه است.
در بسیاری از موارد مشاهده میشود که در موضوعات خاص و حساس، دیدگاههای رئیسجمهور و دولت با وزیر مربوطه، مجلس یا سایر نهادهای حاکمیتی در تضاد است یا برعکس.
مصادیق عدم همنوایی میان قوای سهگانه و ارکان نظام بسیارند؛ از جمله:
· انرژی هستهای
· مهار تورم
· نظام پولی، مالی و بانکداری
· مدیریت ارز، سکه و طلا
· سیاستهای دفاعی و نظامی
· سیاستهای خارجی
· دهکبندی و نحوۀ توزیع یارانه
· نحوۀ بودجهریزی و لایحۀ بودجه سالانه
· فعالیتهای فرهنگی و اجتماعی
· نظام آموزشی در وزارت آموزش و پرورش و آموزش عالی
· کوچکسازی دولت
· اقتصاد دولتی و بخش خصوصی
· نحوۀ فروش نفت، مواد پتروشیمی و معدنی
· تعیین حقوق و دستمزد کارکنان دولت و مشمولان تأمین اجتماعی
· نحوۀ ارائه خدمات درمانی و بیمهای
· سیاستهای واردات و صادرات و نحوۀ تخصیص ارز
· نحوۀ قیمتگذاری تولیدات داخلی
· مدیریت کالاهای قاچاق و ارز
· فیلترینگ
· صدور گواهینامۀ موتورسیکلت برای زنان
· برجام و مذاکره با آمریکا
و موارد بسیار دیگر.
وقتی انسجام و وحدت رویه میان مدیران ارشد و کلان کشور در زمینۀ فعالیتها و مسئولیتها سست باشد و «یکصدایی» مشاهده نگردد، طبیعی است که دامنۀ ناهماهنگی به مدیران میانی، پایه و اجرایی نیز کشیده شود. در چنین شرایطی، حاشیه بر متن غلبه میکند، امور اجرایی کشور مختل یا ناقص انجام میشود و این امر به هدررفت منابع و نارضایتی عمومی میانجامد.
به طور کلی، ضعف در کار تیمی، فقدان وحدت فرماندهی در امور جاری و حاکمیتی، و خلأ تصمیمگیری واحد در وزارتخانهها و به تبع آن در استانها مشهود است.
عدم تخصص و تعهد (بیتقوایی، ضعف بنیه دینی و اعتقادی)
تردیدی نیست که مدیران، کارشناسان و کارکنان بسیاری در بدنه دولت و حاکمیت وجود دارند که از جهات مختلف و با تمام توان در چارچوب مسئولیتی که پذیرفتهاند، در حال خدمت به مردم بوده و هستند. این عزیزان از جنبه تخصص و تعهد نیز سرآمد بوده و اتفاقاً عامل مهم موفقیت آنان ریشه در تقوا و بنیه دینی و اعتقادیشان دارد. بنابراین، مدیران و نیروهای خدوم که موضوع بحث ما از آنها جداست، کم نیستند و ما قدردان زحمات آنان بوده و خواهیم بود.
با این حال، در میان مدیران و کارکنان شاغل در نظام اداری اعم از قوای مجریه، مقننه و قضائیه، کم نبوده و نیستند افرادی که از حداقل تخصص، تعهد و بنیه اعتقادی برخوردارند و متأسفانه عملکرد آنان باعث شده تا تلاشها و زحمات شبانهروزی کارکنان خدوم تحتالشعاع قرار گرفته و نادیده گرفته شود.
اگر به ۴۷ سال عمر انقلاب اسلامی نگاهی گذرا بیندازیم، ملاحظه میکنیم که در طول این سالها چه تعداد از رؤسای جمهور و معاونان، وزرا و معاونان، نمایندگان مجلس، استانداران، مدیران قضایی و قضات، مدیران کل، اعضای شوراهای شهر و روستا، فرمانداران، شهرداران، مدیران بانکها و حتی روحانیون، هنرمندان و ورزشکارانی بودهاند که بهدلیل بیتقوایی، غرور، مالاندوزی و چنگاندازی به بیتالمال دچار خطاهای راهبردی شده و از چرخه نظام اداری و حاکمیتی خارج شدهاند. هماکنون یا در کشورهای بیگانه اقامت دارند و یا در داخل کشور و در حاشیه هستند و بعضاً مشمول رأفت انقلاب اسلامی نیز قرار گرفتهاند. البته آنان ضررهای غیرقابلجبرانی به مردم تحمیل کرده و باعث شدهاند امروز همه خدمات اداری، عمرانی، پیشرفتهای علمی، صنعتی و دفاعی در ابعاد گوناگون نادیده گرفته شود و قضاوتهای مردم، بدون در نظر داشتن رشد، تعالی، توسعه و پیشرفت همهجانبه کشور، به عملکرد منفی و بیتقوایی آنان معطوف گردد.
در شرایط کنونی، نظام اداری باید صداقت در عمل، رفتار و گفتار را سرلوحه فعالیتهای خود قرار دهد، از شعارزدگی پرهیز و بهطور کلی از آن فاصله بگیرد، نواقص گذشته را جبران کند و ثابت نماید که صداقت، حلقه مفقوده نیست.
قانونگریزی در سطح کلان
🔹اساساً کلیهی قوانین، مقررات و دستورالعملها در نظام اداری و امور حاکمیتی، بهمنظور نظمبخشی، پیشگیری از اعمال سلیقهی مجریان و در نهایت گرهگشایی از مشکلات مردم تبیین و ابلاغ میشوند؛ لکن در موارد بسیاری مشاهده میشود که دولتها، وزرا، متولیان و مجریان در سازمانها و نهادها، تمایلی به اجرای قانون ندارند و از اجرای آن سر باز زده یا آن را بهصورت ناقص اجرا میکنند.
🔹مطابق اصل ۱۲۳ قانون اساسی، رئیسجمهور موظف به ابلاغ قوانینی است که مراحل تصویب را طی کردهاند؛ همچنین طبق اصل ۱۱۳، اجرای قوانین نیز بر عهدهی رئیسجمهور است. با این حال، با بررسی اجمالی درمییابیم که برخی قوانین مصوب مجلس و تأییدشده توسط شورای نگهبان، یا هرگز توسط دولتها ابلاغ نشدهاند، یا در صورت ابلاغ، دستورالعملهای اجراییِ آنها تدوین نگردیده و یا با تأخیر و بدون توجیه منطقی مسکوت ماندهاند.
🔹شایان ذکر است که رئیسجمهور حداکثر ۲۰ روز فرصت دارد تا قوانین را به دستگاههای اجرایی ابلاغ کند؛ در صورت استنکاف، ضمن احراز تخلف و ضرورت رسیدگی، رئیس مجلس شورای اسلامی موظف است رأساً نسبت به ابلاغ قانون به نهادهای حاکمیتی اقدام نماید.
🔹برخی از مصادیق قوانینِ ابلاغنشده در دولتها:
🔻قانون حمایت از تولید و عرضهی مسکن؛
🔻قانون شناسایی و حمایت از مصدومان شیمیایی؛
🔻 قانون حمایت از آمران به معروف و ناهیان از منکر؛
🔻قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران؛
🔻 قانون اقدام راهبردی برای لغو تحریمها و صیانت از منافع ملت؛
و موارد متعدد دیگر.
🔹همچنین قوانینی وجود دارند که یا با تأخیر بسیار ابلاغ شدهاند و یا اجرای آنها ناقص بوده است، از جمله:
🔻 قانون مالیات بر خانههای خالی؛
🔻 قانون رتبهبندی معلمان؛
و موارد متعدد دیگر.
ضعف نظارتی
میزان شکایات و نارضایتی مردم از سازمانها، نهادهای حاکمیتی و حوزههای اقتصاد و فرهنگ، بیانگر این واقعیت تلخ است که نظارت بر فعالیتها و عملکردِ دستگاههای دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی و بخش خصوصی (در حوزههای اقتصادی و فرهنگی) از سوی مجلس شورای اسلامی، دستگاه قضایی، سازمان بازرسی کل کشور و بدنه دولت، روند کاهشی داشته است.
از نتایج ملموس و انکارناپذیر این ضعف نظارتی میتوان به احتکار، گرانفروشی، تورم افسارگسیخته، عدم بازگشت ارز حاصل از صادرات، عملکردِ استعمارگونهی بانکها، کمفروشی، تقلب و تولید محصولات و خدمات بیکیفیت در حوزهی اقتصاد اشاره کرد که روزبهروز بر شدت نگرانی و نارضایتی عمومی افزوده است.
دستگاههای دولتی آنگونه که باید، پاسخگو نیستند؛ سرگردانی اربابرجوع، کندی در انجام امور و بیتفاوتی نسبت به وظایف محوله، بهوضوح مشهود است و متأسفانه در مواردی، دریافت رشوه به یک عرف ناهنجار تبدیل شده که بسیار نگرانکننده است. در عرصهی فرهنگ نیز، جامعه دستخوش تغییرات چشمگیری شده است؛ بهگونهای که مردمِ متدین و دوستدار انقلاب، نسبت به عفت عمومی، خدشهدار شدن بنیاد و ازهمپاشیدگی نهاد خانواده نگراناند.
در چنین شرایطی که میتواند بحرانآفرین باشد، قوه قضائیه، دولت و مجلس، و بهطور کلی «حاکمیت»، باید نظارت مستمر، بیوقفه و هدفمند را در اولویتِ دستور کار خود قرار دهند. ضرورت دارد با بهرهگیری از شیوههای متنوعِ نظارتی (مستقیم و غیرمستقیم، محسوس و نامحسوس) و با مدنظر قرار دادن اصولِ نظارتِ «قبل، حین و بعد» از هر فعالیت، بر عملکرد وزارتخانهها، بخش اقتصادی (تولید، توزیع و مصرف) و فرهنگ عمومی جامعه اشراف کامل داشته باشند تا نارضایتی مردم به حداقل ممکن برسد.
تردیدی نیست که در نبودِ فضای نظارتیِ مستمر، بستر برای فساد و سوءاستفاده فراهم میشود. بنابراین، نظارتِ هدفمند و ارزیابی دقیق عملکرد ادارات، سازمانها و بخشهای خصوصی و فرهنگی توسط حاکمیت، با همکاری و مشارکتِ آحاد مردم، یک ضرورتِ اجتنابناپذیر است.
